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完善人大质询程序和规则的思考

时间: 2016-07-15     来源:本站     阅读:742
      质询是指人大代表或人大常委会委员在人大或常委会会议期间,对行政、审判、检察等国家机关提出质问并要求答复的一种监督形式。与议案、建议、批评、意见不同,质询是对被质询机关的工作不清楚、不理解、不满意的方面提出质问,要求被质询机关作出澄清、解释的一种活动。质询之所以有权威,就在于其强制性和约束力,被质询的国家机关必须作出答复,被调查的工作人员必须予以配合。人大的质询制度可以主动地、及时地对行政权和司法权进行监督,当面问答,无可推诿,质询具有刚性、快捷的特点,更具灵活性、经常性,是实现监督的有效手段,在整个权力制衡体系中的作用不可小觑。我国人大代表就有关问题多次向“一府两院”提出质询,取得了较好效果,引起了社会的广泛关注。人大代表广泛行使质询权,预示其角色意识、权利意识的觉醒,对于重塑国家权力机关的刚性形象,督促政府依法行政,都具有重大而深远的意义。
  本课题首先梳理了我国人大质询程序和规则的现状,分析了我国人大质询权的运用情况;简单介绍主要国家的质询的程序、规则和实践,并将其与我国质询制度进行比较,在此基础上,借鉴、吸收国外质询制度的有益经验,从而为我国质询制度的构建与完善提供参考;最后提出完善我国人大质询程序和规则的几点建议。
  一、我国人大质询程序和规则的现状
  质询目的是在于获知被质询机关的工作情况或者对被质询机关的工作提出批评,以监督被质询机关改正工作中的缺点和错误。质询权的设置是为了“交流思想、沟通信息、加强合作”,保障人大对“一府两院”工作的知情权,从而增进双方的了解并成为解决一些社会问题的途径。伴随我国民主法制建设进程的加快,各级人大对“一府两院”的监督力度逐步加强,启动质询程序的个案越来越多,成为我国民主政治建设的一大亮点。
  (一)我国人大质询的制度变迁
  我国人大质询制度和实践的演进,大体经历了以下四个阶段。
  1、初创期。1954年~1979年,质询作为一项权力载入宪法文本,但质询实践一片空白。人大质询制度发轫于1954年宪法第三十六条的规定: 全国人大代表有权质问国务院及其各部、委。1975年宪法把人大听取和审议工作报告、撤销决议命令、罢免、质问、特定问题调查5种监督方式删改为听取和审议工作报告一种,质询权被勾销。1978年宪法恢复了全国人大代表的质询权,质询对象扩大到“两高”,同时也赋予地方人大代表以质询权。但质询因缺乏相应的程序保障而无法操作。
  2、尝试期。1979年~1989年,人大质询制度在实践中被启动,法律文本被激活。此间,全国人大代表质询的对象只是国务院及其各部门,全国人大常委会组成人员的质询对象除了国务院及其各部门,还包括“两高”,质询时间为人大及其常委会的会议期间。1982年全国人大组织法规定: 一个代表团或者三十名以上的代表可以书面提出质询案,全国人大常委会组成人员十人以上可以书面提出质询案。地方人大代表、人大常委会组成人员的质询对象是政府及其所属部门、“两院”。地方组织法1986年修正案增加人大常委会组成人员质询的规定,并明确了提出质询案主体的人数要求,即省级和设区的市人大常委会组成人员五人以上联名,县级为三人以上联名。质询开始活跃在人大会场。1980年,在五届全国人大三次会议上,北京代表团170多名代表就新中国成立以来投资最大的宝钢工程建设问题向冶金工业部提出质询,成为“共和国第一质询案”。
  3、完善期。1989年~1998年,人大质询的制度设计基本完成,制度完善侧重于操作规程的细化。1992年通过的代表法,除了继续规定全国人大代表有权依照法律规定提出国务院及其各部门的质询案外,质询对象还增加了“两高”,并首次规定提出质询案的代表有半数以上对答复不满意的,可以要求受质询机关再作答复。1995年修改后的地方组织法规定,质询案由主席团或主任会议决定,交受质询机关口头或者书面答复,对质询案的处理不适用议案处理的程序。也就是说,“主席团只能决定答复的形式,不能决定不交被质询机关答复”,从制度上保证质询案“不得搁在主任的口袋里”。一些法律法规对质询也作了相关规定。如1994年6月通过的预算法规定,人大代表或者常委会组成人员,依照法律规定程序就预算、决算中的有关问题提出质询,受质询的有关政府或者财政部门必须及时给予答复。各地人大对质询还对监督条例,以及评议、预算监督、建议办理、执法检查等单项的监督法规中作了补充。人大质询虽然在徘徊中前进,但在实践中还是不乏有影响力的案例。如1990年1月,在湖北省武汉市八届人大常委会第十三次会议上,马克昌、刘道宏等8位委员质询市公安局。1994年11月,广东省发生了一起对省国土厅拒不执行《广东省城镇房地产权登记条例》的质询。广东质询的当天,海南的省人大代表就返还海口公共汽车公司燃油附加费问题质询了交通厅和财政厅。
  4、突破期。1998年“依法治国”写入宪法,人大质询在实践中出现第二波活力。2002年1月,贵州省九届人大五次会议上,50位人大代表提出“花溪收费站应该依法撤除的质询案”; 2003年1月,北京市部分人大代表质询市高院: 代表建议为什么拖了八个半月才答复; 2005年,陕西省人大代表质询省交通厅。一些市县级人大及其常委会会议上的“第一质询案”则不胜枚举。2002年首次提请全国人大常委会审议和2004年“二审”的监督法(草案) 专门列出一节内容规范质询。“质询主体回避制度”成为一个亮点,与质询问题有利害关系的代表或者常委会组成人员不得参与质询案的提出,旨在推动“理性质询”、“公正质询”。
  2000年出席广东省九届人大三次会议的佛山代表团20名人大代表就南江工业园电镀城污染问题质询省环保局,人大代表对省环保局的答复进行了表决,满意与不满意比为5: 23,受质询机关再作了答复。2002年2月,沈阳市22名代表就孙刚涉嫌诽谤两次质询市公检法,代表对前后两次答复都进行了表决。人大代表通过表决评判受质询机关的答复是否满意,成为地方人大质询的新内容。
  (二)对质询案的规定及质询制度的纰漏
  人大的各项法定权力中,质询这个刚性监督手段,一直处于相对“休眠状态”。由于现行质询制度的不完善,人大没有充分激活质询权。
  1、我国现行法律对质询案的规定
  ——质询案的提出时间为全国人大及地方人大举行会议期间和常委会会议期间。
  ——有权提出质询案的主体:全国人大一个代表团或者30 名以上的代表联名,地方人大代表10 人以上联名,全国人民代表大会常务委员会组成人员10 人以上联名,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员5 人以上联名,县级人民代表大会常务委员会组成人员3 人以上联名,可以提出质询案。
  ——受质询的机关:本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院。
  ——质询案的成立要件:质询案必须是书面的;必须写明质询对象、质询的问题和内容。
  ——质询案的受理:人代会期间,质询案由大会主席团决定交由受质询机关;常委会会议期间,质询案由委员长会议或者主任会议决定交由受质询的机关。
  ——质询案的答复:人代会期间,受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关专门委员会会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复;常委会会议期间,受质询机关在常务委员会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复。质询案以口头答复的,由受质询机关的负责人到会答复。质询案以书面答复的,由受质询机关的负责人签署。
  ——提质询案的代表半数以上对答复不满意的,可以要求受质询机关再作答复;提质询案的或常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的,可以提出要求,经委员长会议或者主任会议决定,由受质询机关再作答复。这些规定构成了质询案成立的形式要件。
  2、人大质询制度存在的纰漏
  在2007 年监督法颁布实施之后,我国目前的人大质询制度仍存在以下纰漏:
  (1)关于对“两院”的质询法律与宪法规定不一,在实践中引起争论。现行宪法第三十七条仅规定了全国人大代表及其常委会委员有权对国务院或国务院各部委提出质询案,并未规定人大对法院和检察院的质询,全国人大组织法遵循了这一规定,但地方组织法、代表法和监督法都将“两院”与“一府”一起列为质询对象。
  (2)法律未规定质询案的启动要件,即没有规定哪些问题可以质询,哪些不可以。虽然说不对质询案作内容和范围上的限制,为质询权的行使备足了空间。但在实践中,由于缺乏具体明确的法律规定,一些代表提出的质询案,都没有进入质询程序就因“质询内容不清或者质询的问题不是人民群众普遍关注、社会反映强烈的问题”而被转为询问或代表建议意见办理。
  (3)代表法和监督法规定了如果提质询案的代表或常务委员会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意,可以要求受质询机关再作答复。但对于再次答复不满意后怎样处理,该法并未提供依据。而实践中,第二次答复仍不满意的情况是存在的,这种情况下法律后果如何,需要进一步的制度完善。
  (三)我国各级人大行使质询权的案例
  我国尽管法律规定不尽完善,实践中还是涌现了一系列党政、人大、群众三方都满意的质询行使事例,质询所指向的事端也妥当解决。据统计,自1979~2008年以来,我国92个县级以上人大行使了质询权。其中,质询行政机关74起,质询审判机关8起,质询监察机关1起,质询公安机关9 起。被质询的主要是政府及其部门。全国人大提出质询2起,省级人大24起,市级人大31起,区县人大35起,由此可以看出:级别越高,质询权却用得越少。质询权的行使分别集中在1989年、1996年和2000年。引发质询的案由主要有下列三种:
  1、“一府两院”违反宪法、法律、法规,人大因之启动质询。保证宪法、法律、法规在本行政区域内的遵守和执行是地方人大及其常委会的法定职责。当“一府两院”出现违反法律法规的状况,某些地方的人大及其常委会运用质询权,有力保障了法律法规的落实。这方面的典型案例有:1989年,山东省五莲县政府主要组成人员违反地方组织法不列席县人大审议县政府工作报告的环节,14名人大代表对此提出质询。1994年,广东省国土厅拒不执行广东省人大常委会审议通过的《广东省城镇房地产权登记条例》,21名委员在人大常委会会议上联名对省国土厅提出了质询。1994年,安徽省合肥市园林局不顾《合肥市环城公园环境管理办法》和人大的反对意见,执意在公园附近跨河盖办公楼,市人大常委会17名组成人员对此联名提出了质询。1996年,广东省河源市人大13名常委会组成人员联名提出了对河源市中级人民法院的质询案,质疑该法院违反地方组织法和《广东省各级人大常委会人事任免办法》,未经市人大常委会批准擅自调整中层干部岗位。等等。“一府两院”之所以不顾法律规定,顶撞人大权威,从上面例子来看,或是部门利益作祟,或是对人大的权威和地位认识不够。质询权的行使给“一府两院”上了一堂生动的法制教育课,使法律法规得到贯彻落实。
  2、“一府两院”怠于执行人大决议、决定,以及代表议案、建议,人大因之启动质询。长期以来,一些地方的“一府两院”怠于执行人大通过的决议、决定,对代表建议、议案迟迟不落实;质询权的使用,为其敲响了警钟,捍卫了人大应有的地位和尊严。这方面的代表性范例有:1988年,贵阳市政府违反了市人大常委会审议通过的《贵阳市城市总体规划》,12名人大代表对此提出质询案。1996年,广东省紫金县17名人大代表质询县政府,因为县政府违反县人大对县政府工作报告的审议决议,拖延公路的动工。2003年,北京市人大代表质询市法院为何拖延答复代表建议。2003年,珠海市人大代表质询市政府,督促《关于做好文物保护工作的议案》的办理。2005年,荆门市14名代表对市政府提出《关于农贸批发市场“退市进郊”决策的3号建议为何得不到落实的质询案》。等等。
  3、针对本行政区域内人民群众反映强烈或普遍不满意的社会热点问题,人大提出质询。除了监督“一府两院”的违法行为外,针对一些社会普遍关心的问题,如物价、环保、公共设施等,为督促问题的解决,人大也曾就此提出质询。如:1998年河南省方城县人大代表质询县烟草专卖局不及时兑现烟农技补费的行为。1999年河南省人大代表质询省建设厅拖延发放市民的房产证并挪用上亿购房款的行为。2000年广东省人大代表针对四会市在北江边建电镀城事件处理不当的问题,对省环保局提出质询。2001年沈阳市人大代表联名提出关于加强文物保护的质询案。2008年四川省开江县人大代表以质询的方式督促县政府处理该县物价高涨的问题。等等。
  二、国外质询制度的特征及借鉴
  质询制度最早起源于英国,我国人大质询制度是借鉴了西方议会质询制度建立起来的,西方发达国家的议会质询制度起步早,发展时间长,因而更加成熟和完善。
  (一)国外议会质询制度的特征
  作为现代民主政治的代议制监督中的一种方式,人大与西方国家议会在本质上存在差别的同时,在质询的内容、方式和途径上存在着不少共同之处。国外议会质询制度具有以下特征:
  1、结构完整严密。从质询的主体、对象、内容、程序到质询可产生的后果,各国都作了详细的规定。如英国和德国对轮流次序作出了具体安排,使每一个部平均每一个月内有一个小时回复平民院的口头质询,每个专门委员会轮流质询;德国除了在专门质询时间内提出的质询,还设立了“紧急质询”;法国、日本等国规定,政府质询的答复未得到议员的支持时,可以通过不信任案追究政府的责任,并可能导致总理或首相的辞职。
  2、可操作性强。议会各国的质询程序大都简单易行,操作性强。如在质询的形式上,不仅规定了书面质询,还规定了口头质询。这两类质询的区别之一在于问答方式上,即口头提问口头答复还是书面提问书面答复,另外,对于口头补充质询须当场口头答复,对书面质询则另约时间书面答复。虽然将质询区分为口头质询与书面质询,但是值得一提的是,两者之间存在着转化的可能。在英国,如果同一开会日内,来不及由大臣口头答复的口头质询问题转为由大臣书面答复,以供大臣在全院大会之外一一答复议员的质询,用书面质询来补充口头质询之不足。法国书面质询首创于1909年,提出的书面质询由议会记录后刊登于《政府公报》上,政府如在规定期限届满未答复时,议长可以探问质询者(即议员)是否同意将其转为口头质询。议会对质询的撤回也作了相关规定,如德国、新加坡和日本等国,使质询权能够更方便议员使用。西方的质询程序还有一个最大的特点,就是在议会对政府质询后,质询的答复如果得不到议员们的支持,常常导致信任或不信任投票,使质询得以结束。
  如法国宪法规定:国民议会可以通过一项不信任案追究政府的责任,当国民议会通达不信任案或表示不赞同政府的施政纲领或总统政策声明时,总理必须向共和国总统提出政府辞职。日本宪法也规定,内阁在会议院通过不信任案或信任案被否决时,如10日内不解散议院必须辞职。
  3、施行有力。质询制度在议会各国得到了较好的施行,议会质询案的数量和质量真实地反映了这一点。质询案数量多。以英国为例,1945-1985年间,平均一次年会提出的质询约15000次;1985年以来,年均一次年会内提出的质询数接近25000次,而在1987-1995年,各次年会内平均质询数高达5万项。2003年,英美发动对伊拉克的战争,英国议会高度关注此事进展,先后数次质询布莱尔政府。而据对法国议会书面质询的不完全统计,国民议会1970年有6039项,1984年有19139项,1994年有12604项;参议院1972年有1369项,1986年有5111项,1994年有4939项。逐渐增长的数字,体现出质询权在西方议会国家受到重视,广泛行使的状况。
  4、质询案效果好。在议会各国,质询已实现了议会对政府工作监督的经常化,在英国更是日常化,发挥着无可替代的监督作用。它有效地促进了政府组成人员知政勤政。对政府大臣而言,答复质询不仅仅是一纸陈述,由于质询中的口头补问充满随机应变、临场发挥的玄机,对补问怎样回答最真实地显示答复者对其本职工作的了解程度、个人见解乃至其机敏、口才强弱程度等等,躲闪回避和无理拒绝答复都将招来直面喝问和嘲笑,加上广播电视等媒体的公开报道和转播,政府官员们面临多方压力,在平时的工作中不敢有任何懈怠。而在英国政府各部门内,每一个议会质询原问都备有一个由职业文官精心准备的附有答复草案及背景资料的卷宗档案,每个答复草稿通常要由部门主管大臣仔细审查和斟酌。
  质询也有力地敦促政府行动。议员们的质询在敦促政府行动方面有着很大的效力。当然,不能指望借质询而促使政府实施它根本反对的政策。但是,在政府举棋不定的问题上,在政府当办而未办的事情上,在政府忽视的事项上,议员们借质询而造成声势,常常能迫使政府有所为,或者有所不为。例如,在制止英国梅杰政府将政府的邮政总公司私有化方面,质询便发挥了这样的作用。
  质询在监督政府工作和政府官员,纠正偏差方面发挥着重要作用,如在2003年英美发动的对伊战争中,英国议会将质询与议会调查结合起来,要求英国政府夸大伊拉克大规模杀伤性武器威胁、误导议会作出说明。英国政府在社会议会质询和强大的社会舆论的压力下,不得不开始对此事的独立司法调查,调查政府是否使用对伊情报不当及是否应对国防部生化武器专家凯利之死负责。调查小组先后询问了英国政府多名高官,暴露了政府内部管理的各种弊端和英国情报工作的缺陷,国防大臣坎贝尔黯然辞职,布莱尔被迫改组政府公关架构,削减唐宁街公关主管的权力。而轰动日本的利库德风波则是由于在野党议员在议会中穷追不舍,提出质询案,造成日本政府藏相曾泽喜一难以招架,最后被迫辞职。
  (二)国外质询制度对我国的借鉴意义
  纵观西方各国质询制度的规定,可谓各有所长,各有所缺,总体而言,与我国质询制度相比,其有以下优点值得我们借鉴。
  1、质询运行常态化、规范化。在质询制度的设计方面,注重质询的常态化、规范化运行。从上述各国议会所提供的质询时间可以看出,其质询时间具有固定性和经常性,且各国关于质询的程序性规定明确而具体,可操作性非常强,为质询人提出质询提供了规范化的运行规则。逐年上升的质询数量体现了质询在西方国家倍受重视并得到广泛行使的状况,也反映了国外议会通过质询制度实现了对政府的常态化监督,从而使得质询之功能在实践中得以充分发挥和展现。
  2、质询的主体及对象较为宽泛。西方国家不仅允许议会党团或相关议会组织提出质询,也允许议员个人提出质询,且没有人数限制,这种做法有利于增强议员的责任感,并可以调动议员提出质询的积极性,使其时刻关注被质询对象的工作和行为,加强对受质询机关的监督力度。同时,在质询的对象上,质询针对的不仅仅是内阁整体,更多的是针对某个部门和具体的负责人,比如首相或各部部长,这使得质询对象明确化,有针对性,因为在实际中,内阁整体工作状况与首相或各部部长的工作态度和能力有很大的关系,只有对首相和各部部长提出质询才能达到监督的效果,促使首相和各部部长在工作中循规蹈矩,兢兢业业。
  3、质询的方式灵活多样。西方各国根据各自不同的国情及政治条件等情况,在其法律中规定了不同的质询方式,几乎每个国家的质询方式都在两种以上,有书面质询、口头质询,有正式质询、普通质询,有大质询、小质询,还有临时质询、紧急质询等,这些灵活的质询方式使议会从不同的角度和方面来获取政府的施政信息或对政府进行批评指正,督促政府勤政廉政。
  4、质询的公开性普遍较高。西方国家一般都将议员所提质询案及政府对质询的答复进行公开,通过新闻媒体告知广大民众,有的甚至采用电视直播的方式,使质询人与受质询人的辩论在第一时间被公众知晓,除涉及国家机密外,有关质询的一切文件资料及记录均公开发表且允许公民自由查阅。这不仅保障了公民的知情权,同时也能引起民众对质询的关注,从而对被质询对象形成舆论压力,增强质询的效果。
  三、完善人大质询程序和规则的建议
  当前促进质询权充分行使的主要途径之一,就是完善质询制度,只有进一步完善人大质询程序和规则,人大才能够充分发挥其权力机关的作用,才最有利于平衡社会各阶层的利益,构建和谐社会。
  (一)完善质询的程序性规定
  1、专列质询议程并安排时间。可在相关法律明确规定,召开人民代表大会会议和人大常委会会议时,必须专列质询议程和安排专门质询时间,并且增加质询主体在会议闭会期间有权提出质询案的规定,而且要专设长期固定的质询时间(如每周专设半天或一天),允许各个质询主体在质询时间内以口头或书面的形式提出质询。质询案一般应提前一周提出,紧急质询至迟应在质询会召开之前两个小时提出,以便安排其质询时间。质询案的提出应以书面形式为主,同时还允许在一定情况下可以口头提出,如对一些较小的、群众关心的但又不便书面提出之事项的质询及一些紧急状态事项的质询等。
  2、健全质询案的转交程序。质询案的转交在质询过程中具有承上启下的特殊作用,它直接决定着质询能否进入答复阶段。我国现行有关法律将质询案的决定转交权赋予了大会主席团委员长会议、常委会主任会议。但在实践中,这些机构有时却基于其他外在因素而一味回绝质询,或通过说服、动员把原本具有强制性的质询变为一般性的询问,从而使质询案失去了现实意义。因此,法律应该为其设定具体标准及异议途径,以防止否决权被任意滥用。当质询案未被接受时,有关机关应向质询人员说明理由,质询人如不服,还可以申请复议一次。建议增设质询案的接收审查机构,质询案的提出主体将质询案交该机构进行形式审查,主要是看质询案填写是否规范,质询问题是否清楚、符合法律规定,被质询者是否明确等,而不必作实质上的审查。然后,该机构根据质询案的性质进行归类,定期向有关部门送交,以备答复。
  3、规定质询案提交及答复的期限。我国法律规定,质询应在会议期间进行,把提质询案的时间仅限在“两会”期间,不利于对国家机关进行经常性的监督。因此,建议规定人大代表或常委会组成人员在“两会”闭会期间仍可向人大常委会提出质询案,以保证国家权力机关置“一府两院”于经常性的监督之中。当然,不管如何改进,都应辅之以紧急质询制,如果发生了严重危害国家、社会、公民权益的紧急情况或国家出现战争、动乱、自然灾害等紧急事项,可以提出紧急质询案,以发挥国家权力机关在非常时刻的作用,挽救国家于危难之中。另外,还应规定质询案的处理期限,否则一拖再拖,质询就失去了意义。
  4、明确规定质询的法律后果。法律还应进一步明确规定质询的法律后果,将质询与其他监督方式相衔接。可以规定“质询主体对第二次答复不满意的,有权要求大会主席团或专门委员会将质询案提交大会全体会议或人大常委会讨论,经讨论认为问题严重、需进一步组织调查的,应组织特别调查组进行调查,并视调查结果作出决定;对于违宪违法的行为,应交由有关机关依法处理”;人大代表还可以运用提出议案的权力,建议大会作出纠正有关问题的决定;对于受质询对象为特定个人的,还可以视情况提出罢免案等。质询的公开须法定化。应在法律中明确规定,从质询案的内容到质询会的整个质询过程及质询的结果等,要允许新闻媒体进行现场报道,并将有关质询的内容、过程及结果等公开在人大的网站中,方便群众随时查阅。
  (二)完善法律关于质询的规则
  我国质询制度应在以下方面予以完善。
  1、赋予人大代表闭会期间质询的权利。赋予人大代表闭会期间质询的权利,使其随时能够对“一府两院”的违法失职行为提出质询。可以比照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第28条和47条的规定制定相关规则:在人民代表大会闭会期间,代表10人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案;质询案由人大常委会交由受质询机关在常务委员会全体会议上或者有关的专门委员会会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复;提质询案的代表有权列席会议,发表意见,对质询答复进行表决。
  2、规定质询案实行大会主席团或常委会“登记制”。只要质询对象是本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院,质询的问题属于人大职权范围内的监督事项,内容明确具体,都应予以接受,由大会主席团或常委会登记后通知受质询机关。应当允许代表为了解“一府两院”某项措施的具体情况提出口头质询案。口头质询案可要求受质询机关或个人当场答复,书面质询案,以5天内答复为宜。不能按期答复的,由受质询机关说明理由,可以适当延长时限,但不能超过一个月。书面质询案,应当设置辩论程序,允许提出质询案的代表与答复人就质询的问题进行辩论,交换看法和意见。
  3、细化质询程序。允许代表为了解“一府两院”某项措施的具体情况提出口头质询案。口头质询案可要求受质询机关或个人当场答复;对时间要有刚性规定,代表应在当届人民代表大会开始之日内的3-5天向主席团提交质询案,主席团或专门委员会收到后48小时内作出决定,受质询的机关以5天内答复为宜。不能按期答复的,由受质询机关说明理由,定期答复。
  4、明确法律责任和惩戒措施。代表为提出质询进行必要的走访、调查时,有关单位和个人必须给予支持、配合,阻挠者以妨害公务论处,视情况给以批评或者行政处分。对于过半数代表不满意的答复,可以要求再次答复,仍不满意的,由主席团提交大会或者常委会主任提交常委会全体会议讨论,对受质询机关及其负责人启动调查程序。对于弄虚作假,搪塞、拖延甚至拒绝答复的,可以责成有关机关对责任人给予行政处分。最后,有关质询的情况包括质询案及其答复、质询问题的处理、违法失职行为及相关责任人的追究都应在人大公报或政府政报上予以刊载和公布。
  5、公开质询过程。应在质询制度中明确规定,有关质询的情况包括质询案及其答复、质询问题的处理、违法失职行为及相关责任人的追究等内容,除印发给全体代表及常委会组成人员外,都应在人大公报或政府政报上予以刊载和公布。另外,质询情况不能局限于内部,要重视新闻媒体的力量和宣传作用。可以允许电视台、电台、网络进行现场直播。
  (三)完善质询的运作程序
  质询运作程序的完善,主要应包括以下几个方面。
  1、质询提交的期限、受理、准备和答复。鉴于我国人民代表大会和常委会会议会期长短,且各地各届各次会议会期不一,书面质询案应于本次大会开始的前5日或大会结束之日前3日(以日期偏后的为准)和本次常委会会议开始的前2日或结束前1日(以日期偏后的为准),向大会主席团或常委会主任会议提交,主席团和主任会议自收到质询案时起48小时和24小时内决定是否要求质询机关或个人给予答复。
  2、质询的审查。大会主席团和常委会主任会议审查质询案是否成立,决定是否交受质询机关、个人,答复的标准应明确为:所提出的质询案是否在法律要件上完备,质询主体是否应当回避,以及质询内容是否符合规定、无涉及国家机密事项等,除此三项内容,主席团和主任会议不能考虑其他因素,如是否有损政府形象,是否影响政府及其组成部门负责人的升迁等问题,而决定不将质询案交与答复,亦不能由主席团或主任会议代为答复。
  3、质询的告知。对于书面质询,大会主席团和常委会主任会议应制作书面的质询告知书,载明质询的内容、时间、地点、形式,质询与被质询者双方姓名、名称及双方的权利与义务,其中权利包括辩论权,提出有关证据证明自己主张的权利;义务包括如实质询和答复,按时出席质询,遵守质询法律等。
  4、质询的撤回。应允许提出质询案的主体撤回质询。在任何时刻,都可以提出撤回请求,但必须以书面的形式向人大主席团或常委会主任会议提出,撤回请求书一旦呈报,即视为撤回,主席团和主任会议应于4小时内以书面形式告知被质询单位或个人。
  5、质询的答复、处理和相关法律责任。书面答复一般应于代表大会、常委会会议结束之前答复,最迟不超过收到质询通知书7日内进行答复。大会的口头答复由主席团安排在会期结束前一天进行。对答复不满意而进行二次答复的,由主席团和主任会议根据实际情况安排时间,并尽量安排在会期当中。质询案中涉及的具体事项,如在会议期间来不及作具体答复,经主席团批准可以在人大常委会会议上答复,或经主任会议同意,在下次常委会会议上答复。
  列席受质询机关口头答复会议的代表,有权提出质问,发表意见,但主要是针对受质询机关答复代表认为不清楚的问题提出要求进一步答复的意见,或者对答复是否满意发表意见。
  人大代表或常委会组成人员经过答复阶段,若应参加会议的人员半数以上对答复满意,质询即告结束;否则应作第二次答复。第二次答复必须在提出质询案的主体要求的期限前进行。对第二次答复不满意的,提出质询的人员有权要求大会主席团和常委会主任会议提交大会或常委会全体讨论。大会可以给予第二个整改期限,如果认为问题严重,需进一步组织调查的,可以组织特定问题调查委员会进行调查,由调查委员会向本级人大或其常委会拟出调查报告和处理意见,对于违宪违法的行为交由有关机关依法处理;也可由大会或其常委会审议,作出相应的决议,包括撤消或罢免有关人员的职务;还可由大会主席团或常委会主任会议将代表委员对质询问题的意见转交受质询机关的主管机关或上级机关处理。而政府答复质询案的承诺,人大常委会应督促受质询机关加以落实。第二次整改仍未落实的,人大仍应追究相关负责人责任。
  对政府不答复或不进行第二次答复的行为,可提交大会或常委会会议讨论,追究相关负责人的责任。对于答复是否满意,要采取投票或表决器方式表达。
  6、紧急质询。2002年和2003年,非典和禽流感传染病突如其来,对政府应对紧急情况的能力提出了“拷问”,也对人大对紧急状态下的政府工作进行有效监督提出了新的要求。事实上,先后有几位官员因应对工作不力而被免职,质询成为紧急状态下待选的监督方式。因此,应借鉴国外议会的“紧急质询”,在面临战争、自然灾害等重大而紧急的事件而有关机关处理不当时,允许按非常程序提出紧急质询。法律中应对提出紧急质询案的条件程序、特殊后果等作出明确规定。
  (四)重视新闻舆论的监督力量
  人大质询制度作为人大监督制度的重要组成部分,其有效运行和实施的前提条件及关键因素即是监督信息的获取,而目前我国在监督信息的传递方面还不是很通畅,人民群众反映的问题难以到达监督主体手中,监督主体也无法从被监督者那里获取充分准确的信息,进而导致监督主体对被监督者的监督非常乏力。为此,我们需要从制度上保障监督信息的畅通交流,使监督主体能够及时准确地获取监督信息,课题在此提出以下建议:
  1、推进人大信息化建设。网络作为一种新兴的交流平台,具有信息量大、即时性好、容易组织和便于交流的特点,当今的互联网在政治生活中日益发挥着其他形式所不可替代的作用,中国的网民也逐渐把网络作为其参政议政的“场所”,对于国家政策、社会事件等纷纷在网络中发表自己的观点和看法。2008年6月20日,胡锦涛总书记做客人民网,与网民进行在线交流,媒体将其形象地称为胡锦涛总书记开通了“网络民意直通车”;全国各地也逐渐涌现政府领导人以开设博客或与网民进行在线交流的方式,体察民情。可以说,网络已经成为信息时代民意表达的渠道,成为各级领导获取民间信息的渠道。人大作为监督机关,其也应该利用这一新式工具,加强与人民群众的联系,充分了解社情民意。本课题建议,人大应加强自身的信息化建设,保障人大质询制度的实施。具体而言,包括以下几方面的工作:(1)各级人大都应建立自己的网站,在其网站上设立群众意见网上信箱,并建立网上信访系统,由人大常委会专门机构定期整理,并向人大常委会报告。(2)在网站上公布本地人大代表的姓名及邮箱或其他网络联系工具,方便群众找到人大代表,并向其反映情况和问题。(3)建立人大与其他国家机关之间的数据传输系统,并通过网络技术实现人大对“一府两院”机关网上工作的实时监督。
  2、充分利用新闻舆论的监督力量。新闻舆论监督作为社会监督的一种形式,它不直接产生法律效力,但其已经成为现代社会民主国家的一种极为重要的监督力量,也是一种真正有效的、全方位的获取监督信息的制度。调动成千上万个新闻单位和成千上万名新闻记者的积极性,搜集、报道、揭露、追踪有关国家机关在行使权力的过程中的相关信息,可以最大限度地进行信息交流和传递,使监督主体能够在第一时间里得到被监督者的信息。著名学者罗素说:“法律如果没有舆论的支持几乎毫无力量。”只有通过上述信息化建设,充分发挥了新闻媒体的力量,才能揭露出国家机关行使权力中的诸多问题,从而引起人大的关注,使人大更好地获取相关的监督信息,进而及时发现问题,掌握情况,为其提出质询提供信息支持。
作者:于辉达 冯 俊 叶茂东 王 健 王 歆 林伟光 来源:杭州市人大调研处